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強化經營者集中反壟斷審查 促進平台經濟規範有序發展

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隨着互聯網的快速發展和廣泛普及,平台作為一種新型商業模式和企業組織架構應運而生,引發經濟社會的深刻變革和重大轉型,憑藉其強大的網絡效應跨界滲透至國民經濟眾多領域,建立起輻射多產業、多地域、多鏈條的大型“生態系統”。在平台企業統轄的趨勢下,互聯網領域湧現出諸如“算法共謀”“二選一”“扼殺型併購”等具有明顯數字特徵的市場失靈亂象。隨着中共中央政治局會議和中央經濟工作會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”要求,互聯網平台競爭問題成為社會關注的焦點。“競爭是獲致繁榮和保證繁榮最有效的手段”,而競爭的繁榮仰賴於有效市場與有為政府的雙輪驅動。

經當事人申報,2021年1月4日,國家市場監督管理總局依法對虎牙與鬥魚合併案立案審查,現已調查終結並對當事人作出禁止經營者集中的審查決定。該案是我國平台經濟領域禁止經營者集中第一案,自2009年禁止可口可樂收購匯源果汁,2014年禁止馬士基、地中海航運和達飛設立網絡中心後的第三起禁止經營者集中案件,也是繼2021年4月12日對阿里巴巴集團“二選一”做出行政處罰後,在平台經濟領域又一重大典型的反壟斷案件。該案標誌着在平台企業經營者集中領域,中央“強化反壟斷和防止資本無序擴張”釋放出清晰明確的監管信號,即國家在鼓勵和促進平台創新發展的同時,積極預防和制止可能造成排除、限制競爭效果的壟斷行為,保障平台經濟規範有序創新健康發展。該案對於平台經濟反壟斷具有深遠影響和示範作用。

一、發展與規範並重的監管理念

中央財經委員會第九次會議提出“堅持發展和規範並重,把握平台經濟發展規律,建立健全平台經濟治理體系”。會議圍繞着“發展”與“規範”兩大核心為平台經濟治理“把脈開方”:一方面,充分肯定我國平台經濟的發展成果及其對我國經濟發展、民生保障和國際競爭力等方面的重要貢獻;另一方面,隨着平台經濟貫通國民經濟循環各環節,全方位跟進和加強監管是歷史之必然。有效市場以有為政府作為前提,有為政府以有效市場作為依歸。反壟斷作為市場監管體系中必不可少的重要環節,為政府治理平台經濟提供製度依循和行動指南。適時啓動反壟斷執法,不僅可以有效預防和制止壟斷行為,規範平台企業競爭行為和市場競爭秩序,維護消費者利益和社會公共利益,而且通過查辦案件發揮懲戒和示範作用,優化市場營商環境,激活平台經濟發展潛能。以反壟斷連接“發展”與“規範”之間的紐帶,推動平台經濟在有為政府規範下的有效市場中創新發展。

經營者集中反壟斷審查的目的是對可能形成或者加強潛在的市場支配力的事前預防、控制,旨在維護合理的市場結構,防止市場力量過度集中。自2008年施行《反壟斷法》以來,共審結經營者集中案件3770件,其中附加限制性條件50件,禁止3件。國家市場監督管理總局對虎牙收購鬥魚作出禁止經營者集中的決定,在程序上嚴格依照《反壟斷法》的規定,歷經申報、補充資料、立案、審查、對當事方提交的附加限制性條件承諾方案進行評估、做出決定。在實體上審查規範,在界定相關商品和地域市場之後着重進行競爭分析。本案中,經營者集中不僅對中國遊戲直播市場產生排除、限制競爭效果,更放大上游中國網絡遊戲運營服務市場和下游遊戲直播市場的壟斷風險,涉案企業集中後將有能力實施上下游雙向縱向封鎖,且有“動機”實施雙向縱向封鎖,引發嚴重的競爭擔憂。反壟斷並不限於制止不當行使市場支配地位,同時也要預防不當獲取市場支配地位之行為。尤其是基於平台業已形成的生態化特點,相對於傳統行業,一旦形成壟斷,對相關、相鄰產業影響巨大,執法機構果斷對該項經營者集中亮起“紅燈”,切實保障相關市場中其他經營者和消費者利益,有助於維護平台經濟開放、包容、共享的競爭性環境。

鑑於經營者集中控制制度系事前預防性措施,謙抑審慎的執法觀有利於貫徹發展與規範並舉的監管理念,既體現政府支持平台企業依法依規做大做強,也表明政府強化平台領域反壟斷監管的堅定決心。

二、審查效率與審查效果兼顧的監管方針

所有滿足經營者集中申報標準的經營者都必須依法申報,經營者在審查期間承擔着市場機遇轉瞬即逝的商業風險,因此,絕大多數的申報方企盼高效快捷的審查程序,以降低審查所帶來的成本與風險。對於執法機構而言,“審查效率”與“審查效果”的兼顧便顯得尤為重要,其中“審查效率”要求審查機關在儘可能短的時間完成審查工作,即滿足當事人的“確定性”訴求;“審查效果”則要求審查機關準確識別並控制可能產生排除、限制競爭效果的經營者集中。

伴隨着近些年互聯網的急遽發展,平台經濟領域經營者集中頻發,執法部門正面臨前所未有的考驗與挑戰。本案從受理到做出決定,耗時187日(2021.1.4-2021.7.10)。這一方面因應平台經濟領域動態競爭的客觀需求,降低執法機構對競爭態勢瞬息萬變的互聯網市場的干預,另一方面表明執法機構積極響應黨中央“強化反壟斷”的政策指向,集中資源對互聯網領域進行監管。要平衡審查效率與審查效果,科學、有效、適當的分析方法尤為重要。在本案的審查過程中,執法機構審慎執法,短時間內廣泛徵求有關政府部門、行業協會等意見,收集信息並組織專家開展案件分析論證,對各方訴求進行了充分的研究,最終在相關市場界定和競爭效果分析上作出深刻且準確的剖析論證。該案件為平台經濟領域經營者集中反壟斷審查在效率與效果兼顧上樹立良好典範。

對於平台企業而言,經營者集中是迅速擴大規模、增加市場力量的手段,也是重組資源的有效方式,有助於提高生產效率、實現規模效益和促進經濟與技術進步。但由於集中導致競爭主體減少,可能誘發單方效應或協同效應以致損害市場競爭,亦即由於市場失靈從而造成非效率的可能性,此時執法機構出於公共利益的考量需要限制經營自主權。如果虎牙和鬥魚實施集中,原來對鬥魚的共同控制將變為騰訊取得合併後的實體單獨控制權,從營業額、活躍用户數、主播資源等多項核心指標來看,合計份額極其可觀,可預見其排除、限制競爭效果。從行政法的視角來看,經營者集中審查屬於行政許可,是反壟斷執法機關的一種行政管理工具。經營者集中審查以是否“具有或者可能具有排除、限制競爭效果”為判斷依據,執法機構所採取的措施以最小干預、社會成本最低、合比例性為原則,只有在附加限制性條件不足以有效減少對相關市場的不利影響時才禁止集中。特別需要指出的是,禁止的行政決定僅表示不支持通過集中的方式實現企業的急速擴張,提高其市場支配力,但不意味着對當事人現有經營模式、經營狀態的否定性評價。虎牙、鬥魚仍然可以獨立經營。

三、事前監管與事後監管並行的監管方式

平台經濟集用户、數據、算法於一體的反饋閉環結構,以及強大的網絡效應和鎖定效應,決定了平台企業“贏者通吃”的高市場集中度。從全球視角來看,對大型平台現行的反壟斷實施機制以事後監管為主,比如因谷歌公司濫用市場支配地位,歐盟對其進行三次、合計超過82億歐元的處罰;美國聯邦貿易委員會、司法部、數十個州對臉書、谷歌發動多起反壟斷訴訟。但平台經濟的動態性與監管機制的滯後性之間的時間差,可能導致事後監管無法及時有效迴應維護自由公平競爭和促進技術創新的時代要求。從今天回望2012年臉書收購初創平台Instagram、2014年收購移動即時通訊應用WhatsApp,這種“扼殺性收購”阻斷了市場上的有效競爭,從而抑制創新、最終損害消費者福利。近來,歐美先後出台了針對大型平台的反壟斷監管措施,其中包括“無門檻收購申報”的措施,即改變既有的全球普遍適用的申報門檻制度,對適格平台的收購行為進行強監管。經營者集中控制制度作為反壟斷法項下的事前監管措施,其特有的預防性功能的價值便在平台經濟治理中凸顯出來,它能夠通過事前監管的方式防止平台企業採取併購或策略性行為實現對相關市場的結構性壟斷,壟斷協議和濫用市場支配地位制度則是通過事後監管的方式禁止平台企業達成或實施壟斷行為,三大支柱形成制度合力構建起平台經濟事前事後全鏈條監管。

2020年12月至今,國家市場監督管理總局已發佈44起互聯網平台未依法申報經營者集中的行政處罰決定書,通過對違法行為的處罰倒逼平台企業依法進行事前的經營者集中申報。此次禁止虎牙與鬥魚合併一案則是以事前禁令的方式直接維護可競爭性市場結構,激勵平台企業依靠技術創新、提升消費者福利等公平競爭方式獲取高市場份額。該案所展現的競爭效果分析思路也有助於平台企業預防、識別和評估其經營行為。本次執法標誌着我國將加大平台經濟領域經營者集中事前審查力度,豐富平台經濟領域反壟斷監管方式,為反壟斷三大支柱在我國平台經濟領域的全面鋪開打下良好開端。

平台經濟作為“四新”經濟的重要載體和戰略性新興產業,正成為拉動產業結構轉型和經濟高質量增長的新動力引擎,在其高速騰飛發展的背後離不開有為政府的保駕護航。反壟斷法素有“經濟憲法”之美譽,是市場自治與政府治理之間的最佳連接點和橋樑,承載着政府治理平台經濟的目標追求與制度安排。歷經包容審慎的監管過渡期後,反壟斷這柄懸於互聯網平台頭頂的“達摩克利斯之劍”在我國乃至全球司法轄區逐漸降落,強化反壟斷已經成為全球範圍內的發展趨向,推動平台經濟從無序亂序的“野蠻生長”態勢邁入法治規範下的“有序發展”階段。

張晨穎,清華大學法學院競爭法研究中心主任,國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員。


來源:中國經濟網

編輯:趙怡雯

責編:黃昕鵬

主編:史 昆

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